NHỮNG YẾU TỐ QUYẾT ĐỊNH MỘT NHÀ NƯỚC TỐT

Câu hỏi nhà nước tốt là gì không thể trả lời bằng tên gọi hay ý thức hệ mà một chế độ tự gán cho mình. Theo khung phân tích của nhà khoa học chính trị Francis Fukuyama, trình bày trong "The Origins of Political Order" (2011) và "Political Order and Political Decay" (2014), một cấu trúc nhà nước bền vững phải đạt được sự cân bằng giữa ba trụ cột cùng tồn tại và liên kết chặt chẽ với nhau. Các nghiên cứu kinh tế - chính trị hiện đại bổ sung thêm hai yếu tố thực dụng nữa, xuất phát từ bằng chứng thực nghiệm về quản trị hiệu quả trong thế kỷ XX và XXI.

NHÀ NƯỚC MẠNH VÀ HIỆU QUẢ

Trụ cột đầu tiên là năng lực tập trung. Nhà nước phải nắm giữ độc quyền thực thi bạo lực hợp pháp, tức là không một lực lượng nào khác trong xã hội được phép tự ý sử dụng vũ lực để áp đặt ý chí của mình. Đây là điều kiện nền tảng để duy trì an ninh và trật tự. Song song với đó, nhà nước cần đủ năng lực hành chính để thực thi pháp luật, thu thuế và xây dựng hạ tầng trên toàn bộ lãnh thổ, không phải chỉ ở đô thị trung tâm mà còn ở những vùng xa xôi, nơi sự hiện diện của nhà nước dễ trở nên hình thức.

Somalia cung cấp minh chứng trực tiếp nhất cho hậu quả của nhà nước bất lực. Sau khi chính phủ trung ương sụp đổ năm 1991, độc quyền bạo lực tan vỡ hoàn toàn: các lãnh chúa cát cứ phân chia lãnh thổ, nạn cướp biển bùng phát trên Vịnh Aden, và không có bộ máy trung ương nào tồn tại để giải quyết khủng hoảng nhân đạo kéo dài cho đến tận năm 2006 khi Chính phủ Chuyển tiếp Liên bang mới được thành lập.

Colombia thập niên 1980-90 là trường hợp tương tự nhưng ở mức độ khác: khi nhà nước mất kiểm soát lãnh thổ vào tay cartel Medellín và lực lượng vũ trang FARC, chính phủ Bogotá buộc phải tái tập trung quyền lực theo hai giai đoạn. Trước tiên là Kế hoạch Colombia từ năm 2000, chủ yếu là viện trợ quân sự và chống buôn ma túy với sự hỗ trợ của Mỹ, sau đó là chiến lược tái chiếm lãnh thổ quyết liệt hơn dưới thời Tổng thống Uribe (2002-2010). Cả hai trường hợp đều cho thấy một nguyên lý giống nhau: nhà nước yếu kém không thể bảo vệ người dân khỏi các mối đe dọa từ bên ngoài lẫn từ bên trong, và do đó không thể là một nhà nước tốt, dù có bao nhiêu nguyên tắc đẹp đẽ được ghi trong hiến pháp.

TÍNH THƯỢNG TÔN PHÁP LUẬT

Trụ cột thứ hai hoạt động như một cơ chế kiểm soát đối với trụ cột đầu tiên. Pháp luật phải đứng trên tất cả, kể cả những người đang nắm giữ quyền lực cao nhất của nhà nước. Điều này đòi hỏi luật pháp phải minh bạch, nhất quán và được thực thi công bằng bởi một hệ thống tòa án thực sự độc lập. Khi tòa án phụ thuộc vào hành pháp, pháp luật dù được soạn thảo kỹ lưỡng đến đâu cũng chỉ là công cụ hợp thức hóa quyết định của người cầm quyền, không phải là giới hạn thực sự đối với họ.

Hungary sau năm 2010 là ví dụ đáng chú ý về việc thượng tôn pháp luật có thể bị tháo dỡ từ bên trong bằng chính công cụ hợp pháp. Chính phủ Orbán nắm đa số hai phần ba quốc hội và tiến hành cải tổ tư pháp theo cách khiến Tòa án Hiến pháp mất độc lập thực chất. Nghị viện châu Âu bỏ phiếu đề xuất kích hoạt Điều 7 Hiệp ước Lisbon vào tháng 9 năm 2018, lần đầu tiên trong lịch sử EU cơ chế này được đưa ra bỏ phiếu, coi đây là vi phạm nhà nước pháp quyền, dù bước kích hoạt chính thức đòi hỏi đa số 4/5 tại Hội đồng châu Âu vẫn chưa đạt được.

Ngược lại, Đài Loan và Hàn Quốc trong thập niên 1980-90 cho thấy chiều chuyển đổi tích cực: cả hai đi từ độc tài sang dân chủ mà không sụp đổ, và tư pháp độc lập được xây dựng như một thành phần của quá trình dân chủ hóa đó chứ không phải là điều kiện có sẵn trước nó. Đài Loan dỡ bỏ thiết quân luật năm 1987, Tòa án Hiến pháp có thẩm quyền thực chất được thiết lập từ năm 1993. Tính thượng tôn pháp luật do đó là rào cản chống lại sự độc đoán, nhưng bản thân nó cũng có thể bị xói mòn dần nếu không được xã hội chủ động bảo vệ.

TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH

Trụ cột thứ ba yêu cầu chính quyền phải có nghĩa vụ báo cáo, giải trình và chịu sự giám sát của người dân. Cơ chế cụ thể có thể khác nhau: bầu cử đa đảng, trưng cầu dân ý, các hình thức phản biện xã hội được thể chế hóa. Điểm cốt lõi không nằm ở hình thức mà ở thực chất: nhà nước phải có kênh tiếp nhận và sửa đổi chính sách dựa trên lợi ích và nguyện vọng của đại đa số công chúng, chứ không phải của một nhóm lợi ích nhỏ có khả năng tiếp cận quyền lực.

Botswana thường được dẫn như một trường hợp bất thường có giá trị lý luận cao. Đây là một trong số rất ít quốc gia châu Phi duy trì bầu cử cạnh tranh liên tục từ khi giành độc lập năm 1966, và song song với đó là tăng trưởng GDP bình quân đầu người từ mức thuộc hàng nghèo nhất thế giới, khoảng 70 đô-la Mỹ mỗi năm vào cuối thập niên 1960, lên mức thu nhập trung bình trên vào năm 2005 theo phân loại của Ngân hàng Thế giới. Tăng trưởng này có nền tảng từ kim cương, vì Botswana là một trong những nhà sản xuất kim cương lớn nhất thế giới từ thập niên 1970. Nhưng đây chính xác là điểm làm cho trường hợp này có giá trị lý luận: Congo, Angola hay Nigeria cũng sở hữu tài nguyên khổng lồ mà không thoát khỏi bẫy nghèo, vì giới tinh hoa cầm quyền bòn rút nguồn lợi mà không bị giám sát. Điều phân biệt Botswana không phải là sự may mắn về địa chất mà là nhà nước có đủ trách nhiệm giải trình để không để kim cương bị cướp bóc bởi nhóm lợi ích hẹp.

Đối trọng của Botswana là Zimbabwe và Venezuela, hai quốc gia duy trì bầu cử theo lịch nhưng kiểm soát toàn bộ cơ chế kiểm phiếu và tư pháp, khiến giải trình chỉ là hình thức trong khi nhóm cầm quyền bòn rút tài nguyên quốc gia mà không chịu hậu quả thực sự. Khi thiếu trách nhiệm giải trình, ngay cả nhà nước mạnh và có pháp luật tốt vẫn có thể dần bị thiểu số thao túng để phục vụ lợi ích riêng.

CHẾ ĐỘ ĐÃI NGỘ NHÂN TÀI

Ngoài ba trụ cột của Fukuyama, các nghiên cứu kinh tế - chính trị hiện đại chỉ ra rằng chất lượng của bộ máy nhà nước phụ thuộc rất lớn vào cách nhà nước đó tuyển dụng và đãi ngộ người tài. Khi bổ nhiệm và thăng tiến vận hành theo logic quan hệ, năng lực thực tế của bộ máy suy giảm và các quyết định chính sách dần phản ánh lợi ích của mạng lưới thân hữu hơn là lợi ích công cộng.

Ý tưởng tuyển quan lại qua thi cử không phải là phát minh hiện đại. Hệ thống khoa bảng xuất hiện từ thời nhà Đường (618-907), nhưng chính nhà Tống (960-1279) mới là triều đại mở rộng hệ thống này ở quy mô lớn nhất, phổ cập thi cử đến các tầng lớp rộng hơn trong xã hội thay vì giới hạn trong quý tộc, khiến đây trở thành hình mẫu meritocracy hành chính có hệ thống sớm nhất ở quy mô đó trên thế giới.

Phiên bản hiện đại thuyết phục nhất là Singapore dưới thời Lý Quang Diệu. Từ năm 1973, chính phủ bắt đầu nâng lương công chức cấp cao tiệm cận mức thị trường tư nhân, và đến giữa thập niên 1990 lương Bộ trưởng Singapore được công nhận rộng rãi là thuộc hàng cao nhất thế giới. Lý Quang Diệu bảo vệ công khai mức lương này năm 1994 với lập luận rằng tham nhũng có chi phí cơ hội quá lớn khi lương đã cao và hình phạt nghiêm khắc. Chỉ số cảm nhận tham nhũng (CPI) của Tổ chức Minh bạch Quốc tế nhất quán xếp Singapore trong top 5 toàn cầu từ đó đến nay.

SỰ THÍCH ỨNG LINH HOẠT

Yếu tố thứ năm xuất phát từ bối cảnh thế giới biến động với tốc độ ngày càng nhanh: đại dịch, cách mạng trí tuệ nhân tạo, biến đổi khí hậu đều đặt ra những thách thức mà không có mô hình quản lý nào xây dựng từ thập kỷ trước có thể đối phó hoàn toàn đầy đủ. Một nhà nước tốt cần có năng lực thử nghiệm các chính sách mới ở quy mô nhỏ, sẵn sàng thừa nhận thất bại, rút ra bài học và nhân rộng nhanh chóng những mô hình chứng minh được hiệu quả.

Đài Loan và Hàn Quốc trong đại dịch COVID-19 năm 2020 cung cấp minh chứng rõ nhất cho nguyên lý này. Cả hai triển khai hệ thống truy vết tiếp xúc và cách ly nhanh chóng, hiệu quả hơn hầu hết các nền dân chủ phương Tây trong giai đoạn đầu, không phải vì họ có công nghệ vượt trội mà vì họ đã thể chế hóa bài học từ dịch SARS năm 2003 thành quy trình ứng phó có thể kích hoạt ngay lập tức. Thất bại trước được chuyển hóa thành năng lực thích ứng sau. Nhà nước cứng nhắc bám vào các mô hình quản lý cũ, dù từng hiệu quả, sẽ ngày càng lạc hậu so với những thách thức mà nó cần giải quyết.

HÀNH LANG HẸP - ĐIỂM CÂN BẰNG

Ba trụ cột của Fukuyama cùng với meritocracy và adaptive governance đều hướng đến một điểm cân bằng chung mà Daron Acemoglu và James A. Robinson mô tả trong "The Narrow Corridor" (2019), dù hai khung lý thuyết này độc lập với nhau về nguồn gốc. Acemoglu và Robinson lập luận rằng nhà nước tốt không tồn tại ở trạng thái tĩnh mà phải liên tục duy trì được vị trí trong một "Hành lang hẹp": vùng mà nhà nước đủ mạnh để bảo vệ xã hội khỏi hỗn loạn, nhưng xã hội cũng đủ năng lực tổ chức và giám sát để ngăn nhà nước biến thành bộ máy chuyên chế bòn rút. Hành lang này được gọi là hẹp vì cả hai chiều sai lầm đều dễ xảy ra: nhà nước quá yếu dẫn đến vô chính phủ và bạo lực cát cứ; nhà nước quá mạnh mà không bị kiểm soát dẫn đến độc tài.

Lịch sử Rome cộng hòa (509-27 TCN) minh họa chính xác cái bẫy ở chiều thứ hai. Nhà nước La Mã đủ mạnh, luật La Mã phát triển, nhưng khi Caesar vượt sông Rubicon năm 49 TCN, nội chiến phá vỡ cơ chế cân bằng giữa các thiết chế cộng hòa. Từ năm 27 TCN, Augustus không xóa bỏ Viện Nguyên lão mà giữ nguyên hình thức cộng hòa trong khi tích lũy dần các quyền lực thực chất, và chính Viện Nguyên lão chủ động trao cho ông các danh hiệu và thẩm quyền đặc biệt, khiến sự chuyển đổi sang Principate diễn ra mà không cần đảo chính công khai. Đây là lý do hành lang được gọi là hẹp: duy trì được vị trí trong đó đòi hỏi nỗ lực liên tục từ cả phía nhà nước lẫn phía xã hội dân sự, và ngay cả các thể chế tưởng như vững chắc cũng có thể bị làm rỗng từ bên trong khi tinh hoa chính trị đồng thuận nhường quyền. Bản chất của một nhà nước tốt nằm ở chỗ nó duy trì được sự cân bằng động đó qua thời gian, không phải bằng cách đóng băng cơ cấu hiện tại, mà bằng cách không ngừng điều chỉnh để không trượt ra khỏi hành lang về cả hai phía.

Ảnh minh hoạ cân bằng giữa quyền lực nhà nước và giám sát xã hội.

Nếu áp dụng bài này lên quy mô cá nhân thì Một người tốt phải là người thế nào

Và Nhà Nước Việt Nam thiếu đi giá trị nào để là một nhà nước tốt